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年金改革 ―バランスシート・アプローチ - 世代間問題研究機構

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年金改革 ―バランスシート・アプローチ - 世代間問題研究機構
年金改革
―バランスシート・アプローチ―
高山憲之・塩濱敬之
(要約)
日本の厚生年金は 2001 年度以降、年々の収支が赤字に転落する一
方、バランスシートも過去に支払い約束をした分だけで 450 兆円(公
的年金全体では 600 兆円弱)の債務超過となっている。他方、将来拠
出分については年金保険料をいっさい引き上げなくとも給付を 6%弱
カットするだけでバランスシートは健全化する。
過去分の債務超過を圧縮するために年金保険料を引き上げること
は妥当でない。むしろ公的資金(税金)を集中的に投入する一方、現
に年金を受給している人も含めて給付を抑制する必要がある。新たな
年金財源としては税率 2%の年金目的消費税が最有力候補となるだろ
う。
さらに年金制度への信頼をとりもどすためにはスウェーデン流の
「みなし掛金建てに切りかえることが求められる。
2004 年は年金改革の年である。本稿では日本の公的年金が直面している基本問題を整理
して、今後の課題を明らかにしたい。そのさい公的年金のバランスシートに着目し、バラ
ンスシートをどのように健全化させるかという観点から議論を展開する。あわせて年金不
信をどのように解消し、年金制度への信頼をどのように回復させるかについても論述する
ことにする。
銀行の不良債権問題や道路公団の民営化をめぐってバランスシートによる現状把握が当
然のようになされ、バランスシートの健全化策が様ざまな立場から議論された。バランス
シート・アプローチは今や政策論のベースになっているのである。ところが社会保障審議
会年金部会は 2002 年 1 月から 26 回にわたる審議の中で、バランスシートに基づく議論を
した形跡がまったくない。バランスシートに基づく議論をいっさいすることなく年金部会
の意見書を 2003 年 9 月にとりまとめたのである。そのような意見書に盛りこまれた年金改
革の基本的方向が適切でないことを本稿では明らかにする。本稿の主要な目的は、この点
にある1)。
本稿の構成は次のとおりである。まず第1節で年金に関する基本的事実を確認する。そ
して第2節で年金保険料を今後引き上げていくことの是非を検討する。第3節では年金制
度再編成の方向について議論する。第4節では厚生年金のバランスシートをどのように健
全化させるかについて具体的提案を試みる。
1
1 事実確認
1.1 厚生年金はすでに赤字基調が定着している
厚生年金は日本の公的年金の中では財政的にもっとも安泰な制度だと、これまで考えら
れていた。船員保険、旧 3 公社の共済年金、農村年金など、財政的に苦難が予想された公
的年金はいずれも厚生年金に吸収・統合されてきた。厚生年金はいざというときの、いわ
ば「駆けこみ寺」として機能してきたのである。その厚生年金が 21 世紀に入ったとたんに
急速に財政余力を失いつつある。
2003 年 6 月に発表された資料によると、これまで黒字を計上してきた厚生年金の年々の
収支は 2001 年度に約 7000 億円の赤字となった(決算ベース)。赤字計上は厚生年金にと
っては史上はじめてのことであった。2002 年度も特別収入(農村年金統合に伴う積立金移
管分 1 兆 5800 億円)を収入項目から除外すると、収支は 4 兆 1000 億円の実質赤字となる
見込みである。2003 年度についても、厚生年金基金の代行返上に伴う積立金の移管分 3 兆
2000 億円は 1 回限りの特別収入であるので、これを収入項目から除外すると予算ベースの
収支は 2 兆 8400 億円の実質赤字ということになる。厚生年金のありのままの財政力をみる
かぎり、2001 年度以降 3 年連続の赤字である(図1参照)。
この赤字が今後も相当長期間にわたって継続していくことは、まず間違いないだろう。
ちなみに 2002 年 12 月 5 日に厚生労働省が発表した「年金改革の骨格に関する方向性と論
点」によると、2004 年度以降、年金保険料を毎年小刻みに引き上げると同時に給付のさら
なる下方調整を断行したとしても、厚生年金収支は基調として 60 年以上にわたり赤字を計
上しつづける(2020 年前後からしばらくの間は黒字になる可能性がある)。
政府は従来、厚生年金の長期的な収支計画を策定するさい赤字転落という事態が生じな
いように、保険料の引き上げ幅やその引き上げスピードを調整する一方、給付についても
抑制に努めることを基本方針としてきた。しかし、そのような調整はいまや不可能だと判
断し、赤字の継続(積立金の取りくずし)を前提として将来の収支計画を立てざるを得な
くなった。従来の基本方針はさりげなく変更されたのである。
厚生年金の財政実態を掛値なしで評価すれば、すでに赤字に転落しており、しかもその
赤字は長期間にわたって今後とも継続する。赤字定着という厳しい現実を正面から受けと
め、それを国民に広く周知徹底させる必要がある。政府・与党は「厚生年金財政非常事態
宣言」を出し、その危機管理に本腰を入れて取りくむべきではないだろうか。
1.2
1998 年度以降、社会保険料負担は国税総額を上回っている
つぎに公的年金の保険料を含む社会保険料負担は 1998 年度以降、国税総額を凌駕しつづ
けている。両者の逆転は今後とも当分の間、変わりそうにない。ちなみに 2003 年度当初予
算でみると、国税総額 43 兆 9000 億円に対して社会保険料負担は 55 兆 6000 億円となって
いる(図2参照)。
国民負担という点からみると、税金だけに着目するだけではもはや不十分である。税金
だけでなく社会保険料についても今後どうするかを日本の構造改革の一環として議論する
2
必要がある。
税制改革は小泉首相が構造改革の目玉として取りあげた経緯もあり、2002 年には経済活
性化との関連をも含めて議論は沸騰した。まさに国民的なレベルで活発かつ激しい意見の
交換があった。
その税制改革論議とくらべると、社会保険料負担をめぐる議論は質・量ともに随分と低
調である。ちなみに 2002 年 10 月から雇用保険料は 0.2%引き上げられた。また 2003 年 4
月から医療保険料も実質的に引き上げられた。医療保険料の実質引き上げを決めたのは
2002 年の通常国会である。そのさい激しい論争の種となったのは患者の窓口負担引き上げ
問題(原則 3 割負担へ)だけであり、保険料引き上げの是非はほとんど議論されなかった。
いずれも雇用保険や医療保険における財政対策上やむをえないと考えられたのであろう。
国家財政を健全化させようとすれば財政支出を適正レベルに抑制する一方、増税するこ
とも必要となる。ただ、増税をどのような税目で、かつどのようなタイミングで実施する
かについてはマクロ経済への影響も含めて幅広く包括的に検討されるのが常となっている。
財政上のつじつまをあわせるため、というだけで増税が直ちに実施されることはほとんど
ない。
社会保険料を引き上げることは国民負担増という点で事実上、増税することと変わりが
ない。ところが社会保険料引き上げにさいしてマクロ経済への影響や逆進性等の問題が包
括的に検討されることはこれまで皆無に近かった(例外は 1999 年から実施された年金保険
料の引き上げ凍結である)。財政上のつじつまがあわない場合、その打開策として保険料
の引き上げはほとんど容認されてきたのである。
社会保険料負担の総額が国税総額を上回るようになったいま、社会保険料を引き上げる
さいにも増税するのと同じ質と量をもって、その是非を徹底的に議論する必要がある。
1.3
年金保険料負担が公租公課の中では突出して重い
公租公課のなかで負担が最も重いものはなにか。それは今日、所得税や法人税ではなく
年金保険料である。ちなみに 2003 年度当初予算によると、所得税 13 兆 8000 億円、住民税
7 兆 9000 億円、法人税 9 兆 1000 億円、法人事業税 3 兆 5000 億円、固定資産税 8 兆 7000 億
円であった。また地方消費税込みの消費税は 5%分総計で 11 兆 9000 億円であった。他方、
医療保険料は 17 兆 5000 億円、年金保険料は 29 兆円であり、年金保険料負担が突出してい
る(図3参照)。
こうした中で個人にとっては自分の手取り所得を減らす最大項目は今や所得税ではなく
年金保険料となっている。
事業主にとっても年金保険料をはじめとする社会保険料負担(2003 年度の当初予算ベー
スで約 29 兆円)は人件費の高騰要因となっており、その負担増に苦悩している例が多くな
ってきた。
1.4
国民年金だけでなく厚生年金でも空洞化が深く静かに進行している
周知のように年金の空洞化は国民年金で広範に生じている。2002 年度の実績によると、
3
第 1 号被保険者の保険料未納率は 4 割近くまで上昇してしまった(37.2%)。これに学生納
付特例者や保険料全額免除者をくわえると、実に第 1 号被保険者の約半数が保険料を納め
ていないかったことになる(なお、これらは全国合計の計数である。沖縄県だけに着目す
ると第 1 号被保険者で保険料を納めなかった人は実に 8 割強に達している)。未納は都市
部や若年層だけでなく地方や中高年齢層にまで及んでおり、「国民皆年金」はもはや有名
無実の空語となった。国民年金保険料の徴収業務は今や誰もがやりたがらない仕事となっ
てしまっている。
厚生年金にも空洞化現象が目立ってきた。企業は人件費負担を圧縮するため、合法的な
社会保険料逃れに本格的に取りくむようになった。中核労働者の厳選、パートタイマーへ
の切りかえ、請負契約者・派遣労働者の積極的利用、ボーナス支払い方法の変更や年俸制
への移行、外国へのサービス業務委託、生産拠点の一部海外移転などである。また 5 人未
満の零細企業では経営が不安定であることを理由にして厚生年金や政管健保の適用をとり
やめたり、はじめから双方を適用しなかったりする例も少なくないようである。企業の社
会保険料負担回避の動きは年金保険料を引き上げるとますます加速するだろう。
1.5
再分配後所得の老若逆転
公的年金は主として老齢期における所得喪失というリスクを社会全体でシェアしあう仕
組みである。通例では「世代と世代の助けあい」という色彩が濃厚であり、世代間の所得
再分配が大規模に行われる。
世代間の所得再分配はどのような状況下で行われるのか。それは、現役世代と比べて退
職世代の所得に見劣りが認められ、手許不如意で生活の安定がおびやかされている退職世
代が広範に存在するときである。ただ、再分配によって再分配所得の出し手がその受け手
より所得水準が下になるような事態は想定していない。
日本の現実はどうか。個人ベースでみた再分配後所得の平均値は 1996 年時点において 60
歳以上の人の方が 30∼49 歳層よりも高い(高山(2000)の 186 頁、図 8−1 参照)。所得分布
の分散を無視してはならないものの、公的年金をはじめとする社会保障給付によって高齢
者は総じて「行きすぎた所得の再分配」をうけている。これが日本の現実である。現に年
金を受給している人について、なんらかの給付調整ないし負担調整が必要であることを、
この現実は如実に物語っている。
2 年金保険料引き上げの是非
1980 年以降の年金改革を振りかえってみると、日本では将来の給付増を抑制する一方、
年金保険料を段階的に引き上げることによって年金財政の長期的安定を図るという手法が
常に採用されてきた。この手法を今後とも採用しつづけてよいのだろうか。以下では年金
保険料引き上げの問題点を列挙してみたい。
2.1
バランスシート・アプローチ
4
年金の世界では保険料の拠出に伴って年金の受給権が発生する。その受給権の裏側には
年金給付の支払い義務(給付債務)がついている。厚生年金の場合、どの程度の給付債務
があるのだろうか。図4の右側は、将来の保険料拠出によって約束される厚生年金の給付
を 2000 年 3 月末時点で一時金換算した金額を示しており、その合計(給付現価=給付債務)
は 1430 兆円となっていた2)。そのうち 180 兆円は国庫負担で賄われる。さらに 1170 兆円
は年金保険料で財源調達される(将来においても保険料率が総報酬ベースで現行の 13.58%
のまま維持される場合)。
この 2 つで合計 1350 兆円となる。給付現価のうち財源が手当てされていないのは 80 兆
円(給付現価の 6%弱)にすぎない。将来期間に関するかぎり現行の給付と負担はほぼ見合
っている。財源が手当てされていない給付債務は今後、給付の切り下げ、国庫負担の引き
上げまたは保険料の引き上げで処理されることになる。
仮にそのすべてを保険料引き上げで処理する場合でも必要な保険料アップは総報酬換算
で 0.9%にすぎず、ただちに急いで保険料アップをしなければいけない理由にはならない。
他方、図4の左側は過去期間に対応した給付現価である。過去の保険料拠出によって将
来、受給することが約束されている給付現価は 720 兆円と推計されている。そのうち 100
兆円が国庫負担で、また 170 兆円が積立金で賄われる。残り 450 兆円が財源手当てのない
給付債務である。
厚生年金における債務超過額の大半は、過去の支払い約束から生じている。このような
状況は国民年金や共済年金においても変わりがない。過去の支払い約束にかかわる債務超
過 額 は 公 的 年 金 制 度 全 体 と し て 約 600 兆 円 に 及 ん で い た ( 詳 細 は 筆 者 の H P
http://www.ier.hit-u.ac.jp/~takayama/ 参照)。
隠れ国債ともいうべき 600 兆円の年金債務超過額は同時点の国債発行残高 330 兆円より
はるかに大きかったことになる。日本の公的年金における最大の懸案は、この隠れ国債を
どう償還していくのか、すなわち過去の保険料拠出によって支払い約束をしてきた年金給
付のうち財源手当をしてこなかった部分の穴うめをこれからどうするのか、という点にあ
る3)。
厚生労働省は 2004 年の年金改革にあたり、国庫負担の引き上げ(基礎年金の 3 分の 1 か
ら 2 分の 1 へ)および年金保険料の凍結解除(厚生年金の場合、現行の 13.58%を 2004 年
度から毎年 0.354%ずつ引き上げ、2022 年度以降 20%で固定すること)を 2 大悲願に掲げ、
その実現に向け最大限の努力を傾注している。あわせてマクロ経済スライド(手取りベー
スでみた賃金支払総額の増大にあわせて個々の年金給付額をスライドさせること)の導入
を新たに提言した4)。少子化により現役労働者数が減ると、手取りでみた賃金支払い総額
の伸びは物価上昇率より低くなるおそれがある。その場合、年金給付はその分だけ抑制さ
れることになる。
厚生労働省の基本方針が仮に実現すると、厚生年金のバランスシートはどう変わるのか。
それを 1999 年財政再計算結果に基づいて試算してみよう。まず国庫負担割合を 2004 年度
から 2 分の 1 に引き上げると、将来拠出にかかわる国庫負担は 180 兆円から 270 兆円弱に
5
増大する(いずれも一時金換算値)。増大分は 90 兆円弱となり、債務超過額 80 兆円を穴
うめし、若干のおつりがくることになる。国庫負担割合を 2 分の 1 に引き上げるだけで将
来拠出にかかわるバランスシートは健全化するのである。現行規定の年金給付を抑制した
り、年金保険料を今後引き上げたりする必要はいっさいない、ということになる。
ちなみに厚生年金の保険料を 2004 年度から段階的に引き上げていき、
2022 年度以降 20%
で固定する場合、年金保険料資産は 1170 兆円から 1600 兆円強に増大する。増大分は一時
金換算で 430 兆円程度となる。このような保険料の引き上げ(および国庫負担の引き上げ)
は将来拠出分にかかわるバランスシートを巨額の資産超過(約 440 兆円)へと一変させて
しまう(図5参照)5)。
このような巨額に上る資産超過の含意は何か。それは、将来の保険料拠出にかかわる人
にとって年金負担より年金給付の方が総じて少ないこと(給付は負担の 4 分の 3 強)を意
味する。年金負担をしても、その分が老後になって一部分しか返ってこない。給付の方が
少ないということになれば、すすんで年金負担をする気にはなれない。若者を中心に年金
不信が広がっている理由は、この点にある。年金保険料を引き上げていくと年金不信や政
治不信はさらに強まるだろう。
そもそも 600 兆円に及ぶ財源の未手当は、現在の中高年層が年金給付を先食いする一方、
年金負担を先送りしてきたことから生じている。そのツケをみずからまったく(あるいは
ほとんど)引き受けずに現在の若年層や将来世代に回す(保険料を引き上げる)というの
はいかがなものか6)。
むしろ現在の中高年層がそのツケを可能なかぎり応分に引き受ける。そのような姿勢を
まず示すことの方が肝心ではないのか。そうすることによって、はじめて若者も過去の不
始末に伴う財源の穴うめに協力する形となるだろう。保険料引き上げで過去分の債務超過
額を圧縮しようとするのは、はさみを使わずに「のこぎりで紙を切ろう」というようなも
のである。
2.2
雇用へのペナルティ
年金保険料は賃金を支払ったり受けとったりすると負担が発生する。それは、いわば「雇
用へのペナルティ」である。人を多く雇い多額の賃金を支払う企業ほどペナルティが大き
い。日本経済はいまなおバブルの清算に苦しみながらも自律回復に向けた営為をつづけて
いる。この間に、いわゆるリストラが広範に進み、失業率も上昇した。雇用へのペナルテ
ィという性格を有する年金保険料をさらに引き上げると、リストラはいっそう進み、失業
率もさらに上昇する。日本経済の活性化に逆行してしまう。くわえて厚生年金の空洞化も
加速するだろう。
従業員本人にとっても年金保険料の引き上げは手取り収入がさらに低下する要因となる。
消費支出はいっそう落ちこみ、景気回復への足を引っぱるにちがいない。年金保険料負担
は景気に対して中立的ではないのである。
くわえて年金保険料の負担は逆進的でもある。徴収賃金に上限があり、さらに財産所得
6
や移転所得が徴収対象となっていないからにほかならない。
2.3
年金保険料を引き上げると所得税・住民税・法人税は税収減となる
年金保険料負担は個人所得課税や法人所得課税の課税ベースを大幅に縮小させ、それら
から得られる税収を減らしてしまう。社会保険料控除や損金参入が認められているからで
ある。年金保険料引き上げによって年金特別会計は改善するかもしれないが、国の歳入は
落ちこみ、財政危機はいっそう深刻化するだろう。
ちなみに年金保険料を今後、引き上げる予定の国は欧米の主要国では皆無に近い。若者
の年金不信、マクロ経済へのマイナス面、逆進的負担、国家財政への影響等を総合的に勘
案した結果である。年金保険料の引き上げという手法は日本でもすでに通用しなくなって
おり、いまや禁じ手となっている。
日本の厚生労働省は年金保険料の引き上げになぜ執着するのか。それは厚生労働省が、
いわば手足を縛られたまま政策を立案しているからである。すなわち年金財政を安定化さ
せる手段は次の 4 つしかない。まず、収入をふやすために①保険料を引き上げる、②国庫
負担分を拡大する、③積立金の運用収入をふやす。そして支出を抑制するために④給付を
スリムにする。このうち国庫負担は財務省の専管事項であり、厚生労働省の所管外にある。
また運用収入は市場が決めるのであり、厚生労働省の自由裁量下にない。厚生労働省の手
の内にある操作可能な政策手段は給付抑制と保険料の引き上げの 2 つしかない。このよう
な縛りの中では適切な政策手段を選択できない。
なお厚生労働省は前述の債務超過分を「将来の保険料率の引き上げにより賄うべき部分」
と表現している。これは偏狭な政策意図を露骨に示すものであり、客観的な事実認識を妨
げる表現である。
過去の延長線上ではコトはもはや運ばない。別の年金財源を新たに投入するとともに、
年金制度を基本に立ちかえって抜本的に再編成せざるをえない状況にある。
3 制度再編成の基本的方向
年金制度を改革するにあたって重要なことは、すでに賞味期限の切れた現行制度の延命
を図ることではない。むしろ 20 年先を見据えて維持可能性の高い年金制度を構築しなおす
ことである。そのために必要となるガイドラインをいくつか本節では示す。
3.1
保険料拠出と給付のリンクを強める
年金制度の維持可能性は基本的に若者が制度への加入意欲を失わないかどうかに左右さ
れる。空洞化対策は、この点において最も重要な課題である。年金問題における政治不信・
政府不信をどのように克服するのか。強権を発動させるだけではコトは済まないのである。
この問題は、スウェーデンや東欧・旧ソ連邦諸国あるいは開発途上国でも深刻な問題と
なった。そこでは「保険料拠出と年金給付の直接リンク」を構築することで問題の打開を
7
図ろうとしている。「納めた保険料は必ず返ってくる」というのが、そのさいのキャッチ
フレーズである。日本でも同様の対応が求められるのではないだろうか。スウェーデン流
の見なし掛金建て方式への切りかえ、または、それとほぼ同等の内容をもつ給付建て制度
への抜本的再編成、が改革案として検討に値するだろう。
スウェーデン方式では、加入者が年々拠出する保険料は、その時どきの年金受給者の年
金給付を賄うために用いられ、積立には回されない(賦課方式の維持)。他方、保険料拠
出額は本人の年金個人勘定に「みなし運用利回り」つきで毎年記録される。そして年々の
給付額は、受給開始時点までに記録された保険料拠出総額(みなし運用利回り込み)およ
び平均余命に基づいて決められる。みなし運用利回りはスウェーデンでは賃金上昇率相当
ということになった。賦課方式のままなので制度の切りかえは容易である。
掛金建ての場合、受給開始年齢の引き上げや給付カットは政治のテーマとはならない。
保険料の引き上げも原則としてない。
3.2
国民年金保険料は所得比例型へ
国民年金の保険料を所得比例型にすることは制度発足前から重要な課題であった。ただ、
所得捕捉における信頼性の問題があって、これまで無理があることを承知しつつ定額の保
険料としてきた。ところが 2002 年度から保険料の半額免除制度が導入された。次のステッ
プとしては免除額をさらに細かく刻むことを検討したらどうだろうか。そうすると国民年
金の保険料は、介護保険の第 1 号被保険者が支払っている介護保険料と同じく、所得比例
型に事実上、近づく。
所得比例の保険料には所得比例の給付を対応させないと、拠出と給付は直接リンクしな
い。国民年金の保険料を所得比例型に改めると、現行の基礎年金(1 階部分)のうち保険料
で財源調達している部分は所得比例年金とせざるをえない。すなわち、その部分は 2 階へ
移動することになる。
これと連動して、給与所得者についても定額部分のうち保険料で賄っている部分が 2 階
へ移動し、従来の 2 階部分と合体することになる。
結果として現行の基礎年金給付は国庫負担相当分と保険料負担相当分の給付が 2 つに切
りはなされ、保険料負担相当分の給付は所得比例年金として独立する、または既存のそれ
と合体される。
3.3
国庫負担:諸外国の例
年金保険料とは異質の税金を年金財源として投入する場合、それはどのような給付に充
当すべきなのか。この問題も再検討する必要がある。従来、定額の基礎年金給付のうち 3
分の 1 を国庫が負担してきたが、その理由が必ずしも明確ではないからである。
この問題を考えるさいには諸外国における最近の動きが参考になるだろう。スウェーデン
では年金における税の使途を狭く限定する一方、その財源の大半は政府が保証した年金額
と所得比例年金との差額を補填することに集中させることになった。主として低額年金グ
ループの年金給付を嵩上げするために用いている(図6参照)。カナダの年金も 1 階の基
8
礎年金は税金で賄われているものの、高所得の年金受給者については基礎年金給付を減額
する一方、低所得の年金受給者には全額国庫負担で補足年金を上乗せしている。イギリス
でも低所得の年金受給者には全額国庫負担の年金手当(pension credit)を上乗せすることに
なった。またオーストラリアの基礎年金はミーンズテストつきとなっている。このように
今日、所得の多寡を無視して定額の年金給付を支給しようとしている国は日本やニュージ
ーランドなど、きわめて少数となっている(詳細は高山(2002b)参照)。
3.4
国庫負担割合を 2 分の 1 に引き上げることへの疑問
国庫負担割合を 2 分の 1 に引き上げると、厚生年金の債務超過額を約 120 兆円弱減らす
ことができる。とくに将来拠出にかかわるバランスシートを健全化させ、債務超過状況を
一挙に解消することができる点は注目に値する。
ただ、国庫負担の引き上げは年金以外の歳出カットあるいは増税なしには実現できない。
国債を追加発行して財源を捻出するという方策もあるが、総じてそれでは責任ある対応と
ならない。仮に増税により年金の国庫負担割合を引き上げると、どのようなことが起こる
のだろうか。
周知のように基礎年金は定額の給付である。年をとれば所得の多寡にかかわりなく誰も
が同じ金額の年金を受給する。現在、基礎年金は月額で 6 万 6000 円強である(65 歳受給開
始の場合)。その 3 分の 1 すなわち月額 2 万 2000 円強が国庫負担で賄われている。夫婦 2
人分を考えると月額 4 万 4000 円強(年額で約 53 万円弱)が国庫負担となっている。国庫
負担割合を 2 分の 1 に引き上げると、1 人月額 3 万 3000 円強、夫婦 2 人で月額 6 万 6000 円
強(年額で約 80 万円)の年金給付が国庫負担となる。国庫負担引き上げに要する財源は 2004
年度で総額 2 兆 7000 億円程度と推計されている。この 2 兆 7000 億円の増税に国民の多数
派は同意するだろうか。
話をわかりやすくするために次の事例を想定してみよう。日本の財界トップはいずれも
お年寄りである。彼らは通常 65 歳を超えているので、裁定請求をすると基礎年金を受給す
ることができる。日本において経済的にみて最も恵まれているのは彼らである。その彼ら
も、手許不如意で生活難にあえいでいるお年寄りと同じように国庫負担の公的年金を受給
する。これが現行の基礎年金にほかならない。国庫負担割合の引き上げは、経済的にみて
最も恵まれている彼らに対し、国庫負担による年金給付を増額(夫婦 2 人で月額 53 万円弱
から約 80 万円へ)して届けることを意味する。そのために増税が必要だということになっ
た場合、増税に賛成する人がはたしているだろうか。
そもそも増税をすすんで受けいれる人は一人もいない。増税は皆、嫌いなのである。そ
のような人びとに渋々ながらであっても増税を受けいれてもらうには然るべき理由が要
る。なんのための増税か、なんのための負担増かが明確に説明され、多数派の理解と納得
をとりつける必要がある。「経済的に最も恵まれている人にも税金負担の年金給付を届け
ます。そして、その給付を増額するために必要となる増税です」といったとき、人びとは
9
増税に強い拒否反応を示すにちがいない。税金の無駄づかいに賛成する人など一人として
いないだろう。
基礎年金の国庫負担割合を 2 分の 1 に引き上げると、税金の無駄づかいも拡大してしま
う。何のために税金を公的年金に投入するのか――それを徹底的に議論しないで本当によ
いのだろうか。
国庫負担割合の引き上げは 2000 年 3 月の年金法改正時に決まった。「ピーク時の保険料
負担を抑制するため」というのがその主たる理由であったが、十分な議論が展開された形
跡はまったくない。このさい、原点に立ち返って、なぜ年金に公費(税金)を投入するの
かを改めて議論してほしい。
欧米における最近の動向をみると、所得水準でみて「上に薄く下に厚い」年金給付を賄
うために税金を投入している国が少なくない(上述参照)。仮に日本もこの例にしたがう
とすれば、現行の基礎年金制度は抜本的に再編しなおす必要がある。すなわち税金負担分
については定額の基礎年金を最低保証型の基礎年金に切りかえるのである。その典型例は
スウェーデンやカナダに求めることができる。
なお日本ではバランスシートが毀損した銀行に対して巨額の公的資金を導入した。この
例にならうとすれば、過去拠出にかかわる年金のバランスシートを健全化するために公的
資金(税金)を投入することに対しても、大方の理解が得られると思われる。税金を公的
年金に投入する第 2 の理由はここにある7)。
3.5
公的年金の財源調達問題
日本の税制は過去 20 年間、直間比率の見直しを一貫して進めてきた。年金をはじめとする
社会保障財源も本来であれば、それと整合的な方向で改革される必要があったが、実際は
直接税に限りなく近い保険料負担を拡大させてきた。税制改革の基本方向とは明らかに矛
盾していたのである。社会保障負担においては今後、20 年遅れの「直間比率見直し」に取
りくむ必要があり、それを通じてオールジャパンによる公平な負担の実現を目指さなけれ
ばならない。
そのような観点に立つとき、賃金税の性格を有し直接税に限りなく近い年金保険料を引
き上げることには今後、きわめて慎重でなければならないだろう。むしろ保険料は給付と
の直接リンクを強めることの方がはるかに重要である。そして、その上で給付と連動させ
る形で保険料負担の水準が現状のままでよいかどうか検討する必要がある。
年金の国庫負担分を拡大していくことは安定財源を得ることなしにはできないだろう。
この場合、安定財源としては、消費支出を課税ベースとする年金目的消費税(ないし年金
目的税としての第 2 消費税)が最有力候補となっている7)。所得税や法人税は景気変動に
左右されやすく、また資産課税はもともと税収が少ないからである。ただ、消費税率の引
き上げは政治トップの決断と指示なしにはできない。その決断が待たれている。
なお現行の年金給付課税は寛大にすぎるのではないだろうか。年金受給者の課税最低限
は 60 歳未満の現役の人とくらべると極端に高く、水平的公平の基準を満たしていない(と
10
くに 65 歳以上の場合)。また収入項目のなかで年金収入のみを特別扱い(公的年金等控除)
しているため、年収が同額であっても年金給付以外の収入が多い高齢者ほど多額の税金を
納付させられている。高齢者相互の間でも課税が不公平となっているのである。
年金給付課税を適正化するためには、第 1 ステップとして公的年金等控除を縮小させる
必要がある。たとえば 65 歳以上の人に適用されている公的年金等控除を 65 歳未満の人に
適用されている控除額と同額に改めることを検討してはいかがであろうか。
年金給付課税を適正化する余地は他にもある。原則非課税となっている遺族年金は原則
課税に切りかえてもよいだろう。また給与所得のある年金受給者に給与所得控除と公的年
金等控除の双方を認めていることも行きすぎである。給与と年金給付を合算し、給与所得
控除か公的年金等控除かのいずれか一方のみを適用するだけでよいのではないか。
いずれにせよ年金給付課税を強化すると所得税収入(および住民税収入)は増大する。
その増収分も安定財源となる可能性がある。ただ、それも当面は年間で高々3000 億円程度
と予想されているので、それに過度の期待を寄せることは禁物である。
相続税・贈与税の税収も年金財源に組みいれるべきだという提案もある。検討に値する
提案である。ただし、その税収増を図ることは決して容易ではない。
年金以外の歳出をさらに削減し、その削減分を年金財源に振りかえる。このような努力
の継続が求められていることは言うまでもない。
3.6
給付増の抑制
厚生年金のバランスシートに巨額の毀損が生じており、年々の収支も赤字に転落したい
ま、既に年金を受給している人についても可能なかぎり譲ってもらう必要がでてきた。従
来の年金改革では彼らは政治的にアンタッチャブルだと見なされ、その給付を調整するこ
となどは、いっさい政治課題とならなかった8)。しかし、そのような対応では、もはや済
まない状況に追い込まれている。ちなみに年金受給者の子供や孫はボーナスカットや月給
切り下げ、あるいは失業率の上昇に苦しんでおり、そのことを子供や孫を通じて年金受給
者は皆、承知しているはずである。その子供や孫たちの負担で賄われている公的年金給付
がアンタッチャブルのままでは話が通らない。
給付調整の方法はいくつか考えられる。まずデフレ下では法律どおりに年金給付をスラ
イド減額すること、そしてスライド指標を再検討すること(年金財源確保のための消費税
増税に伴う物価上昇分は年金スライドに反映させないこと、さらに年金スライド用の指数
を新たに作成すること)が、その有力な手段である。さらに間接的ながら年金給付を調整
する必要もある。たとえば給付課税を強化すること、高齢者の負担する医療保険料を年金
給付から天引きすること、医療・介護サービスにおける利用者負担金を適正化すること、
などである。いずれにせよ、一律に給付を調整するだけでなく、年金給付額の高い者に率
先して譲ってもらう方策も含めて検討する必要がある。
なお将来の基本線として、税金で賄われている年金については定額の年金給付とするの
ではなく「上に薄く下に厚い給付」に変えることを検討する必要がある。この点は既に述
べたとおりである。それでは、すでに年金を受給している人や、まもなく年金受給者とな
11
る団塊の世代についてはどうしたらよいのだろうか。かれらは 3 分の 1 が税金で賄われる
定額の基礎年金を、所得の高低を問われぬまま受給していくことになっている。年金への
税金投入が主として「高齢者への生活支援のため」であれば、支援の必要性に乏しい人に
まで税金を財源とする年金給付を届けている現行制度は寛大にすぎると言わざるをえな
い。
ただ、財産権問題もあり、既裁定年金の減額は容易でない。そこで手始めに所得税を納
税している年金受給者に着目する。そして、かれらについて国庫負担相当分の年金給付(基
礎年金の 3 分の 1、現行で 1 人月額 2 万 2000 円程度)の一部または全部を翌年の所得税申
告時に特別に国へ払い戻してもらうことを検討したらどうか。カナダにはクローバックと
いって、これと同趣旨の制度がある(詳細は高山(2002a)をみよ)。参考に資すべきだろう。
なお公的年金等控除はこの払い戻しの後に適用する。払い戻しと給付課税はそれぞれ別
のものとして扱うのである。
4
バランスシート健全化の具体例
厚生年金のバランスシートを健全化するためには今後、年金保険料を引き上げるべきで
はない。また、そのために基礎年金の国庫負担割合を 2 分の 1 に引き上げることも妥当
性に乏しい。この点はすでに述べたとおりである。
それでは、どうすればよいのか。以下ではその具体例を示すことにする。
まず第 1 に、国庫負担割合を 2 分の 1 に引き上げるのに必要な財源を、過去拠出にかか
わる債務超過分を圧縮するために 2004 年度から集中的に投入する。財源規模は同じである
ものの、投入先を変えるのである。財源は年金以外の歳出カットおよび年金給付課税の強
化などで捻出する。
第 2 に、2004 年度から給付額を抑制し、現在価値換算で 13.22%分だけ下方調整する。
給付は現に年金を受給している人の年金をも含めて抑制する。マクロ経済スライドやクロ
ーバック制度を実施することが、そのための具体的方策である。
第 3 に、2009 年度より年金目的消費税を導入する。その税率は 2%とする。具体的には
現行消費税(税率 5%のうち 1%分は地方消費税)の税率を 2%引き上げ、引き上げ分の
使途を年金目的に限定するのである9)。
以上の 3 つの措置を新たに講じると、厚生年金のバランスシートは健全化し、図7のよ
うになる。また年々の収支および積立金(いずれも徴収ベースの賃金総額に対する倍率)
の推移は図8のとおりである。年々の収支は 2040 年度から 2065 年度にかけて赤字となる
ものの、その後は再び黒字に転じる。積立金は 2250 年頃までに関するかぎり枯渇すること
はないと推計されている。なお粗い機械的試算にあたって 1999 年財政再計算結果を利用し
た(割引率は年率で名目 4%とした。詳細は高山・塩濱(2003)参照)10) 。
給付を 13%強だけ抑制することには大きな抵抗が予想される。ただ、図7において保
険料と国庫負担を合わせた金額は図4より 16%増となっている。今後に求められる負
担増の割合の方が給付減の割合より大きい。その点への 理 解 を 訴 え る 必 要 が あ る だ
12
ろう。
仮に給付減を 13%未満に抑えるとすれば、厚生年金のバランスシートには債務超過分
が多少とも残ることになる。その場合、年金目的消費税の税率を 2%より高くするか永
久国債を発行して財源不足を補うかのいずれかが必要となるだろう。
(一橋大学経済研究所教授)
(一橋大学経済研究所講師)
注
1) 本稿の基礎となった研究に対して文部科学省科学研究費補助金(特定領域研究「世
代間利害調整」:課題番号 12123202 および 12123204)および 21 世紀 COE プロジェクト「現
代経済システムの規範的評価と社会的選択」(代表者:鈴村興太郎教授)から研究助成を
受けた。記して謝意を表したい。また一橋大学大学院生シャラフ・アリフハノフ君から研
究を進めるさいに多大な助力を得た。心よりお礼申し上げる。
2)
資料は厚生労働省(2000)である。割引率は年率で名目 4%を仮定している。また基
礎年金の国庫負担割合は現行規定の 3 分の 1 を想定した。
3)
年金財政が逼迫する理由として予想外に進む少子高齢化や積立金の運用失敗を挙
げる人が多い。しかしバランスシートからみるかぎり、その 2 つは主たる理由ではない。
むしろ、これまで高目の年金給付を約束してきながら、その支給に必要となる財源を十分
に手当してこなかったことにこそ年金財政悪化の原因がある。問題の核心は過去における
不作為(負担の先送り)にあり、少子高齢化の進行などに関連づけてお茶を濁そうとして
も議論は深まらないだろう。
4)
マクロ経済スライドはもともと 2002 年 12 月 5 日に厚生労働省が発表した「年金
改革の骨格に関する方向性と論点」の中で提案されたものである。2003 年 11 月 17 日に発
表された厚生労働省案によると、その内容が1部変更となっている。すなわち賃金支払総
額だけでなく、平均余命の伸びについても新たに考慮するスライドとする、というのであ
る。
5)
保険料を同様に引き上げていき 2017 年度以降 18.35%で固定する場合、年金保険
料資産は 1507 兆円となる(割引率 4%ケース)。
6)
保険料は賃金を稼いでいる者が負担するのであり、現在の中高年世代はすでに賃
金を稼がなくなっているか、あるいは賃金を稼ぐとしても今後における賃金稼得期間が極
端に短いかのどちらかであるからにほかならない。現在の中高年世代が応分の財源負担を
するためには、したがって保険料以外の財源すなわち基本的に税金で負担するしかないだ
ろう。それも中高年世代が確実に納付するタイプの税目を用いる必要がある(後述参照)。
7)
育児休業期間中は年金保険料負担が免除されている。その穴うめ財源としても税
金を投入してよいだろう。
8)
既裁定年金の引き下げがこれまで提案されなかったことには、それなりの理由が
ある。年老いて年金受給者となっている人にとって人生を再設計することは、まず不可能
に近い。また財産権侵害とならないかという問題もある。さらに、その引き下げは「福祉
13
切り捨て」「高齢者いじめ」等のスローガンの下、激しい政治的抵抗に直面せざるをえな
い。
ただ、デフレ進行下で年金給付のスライド減額が大きな摩擦もなく 2003 年 4 月より実施
されている。給付の実質価値は維持されるものの、既裁定年金の名目額は引き下げられた。
ルビコン川はすでに渡ってしまったのである。
9)
たとえば税率 2%で消費税収は年間 4 兆 7500 億円弱にも達する。
10) 割引率が年率で 4%という仮定は現実的でないかもしれない。厚生労働省は 2003
年 11 月 17 日に年金改革に関する厚生労働省案を発表した。そのさい運用利回り・賃金上
昇率・物価上昇率を 1999 年における年金財政再計算の想定値よりいずれも低くした。運用
利回りは年率で名目 3.2%と変更している。割引率を 3.2%に変えた場合に本稿第 4 節の推
計結果がどうなるかを調べる必要があることは言うまでもない。ただ、割引率を変えても
量的な議論に多少の違いが生じるものの、質的な内容に関するかぎりほとんど大差のない
結果になると思われる。その確認作業は今後の課題としたい。
参考文献
厚生労働省編(2000)『厚生年金・国民年金数理レポート―1999 年財政再計算結果―』法研。
高山憲之(2000)『年金の教室』PHP 新書。
高山憲之(2002a)「カナダの年金制度」『海外社会保障研究』夏号。
高山憲之(2002b)「最近の年金論争と世界の年金動向」『経済研究』53(7)、7 月。
高山憲之・塩濱敬之(2003)「厚生年金のバランスシート等に関する粗い機械的試算につい
ての覚書」一橋大学経済研究所・世代間利害調整プロジェクト、DP-186。
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