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日本の貧困 増える働く貧困層

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日本の貧困 増える働く貧困層
特集●貧困と労働
日本の貧困
増える働く貧困層
関根 由紀
(神戸大学准教授)
日本には公式な 「貧困ライン」 が存在しない。 また政府は, 日本には現在深刻な貧困問題
は存在しないとの見解から, 貧困調査を行っていない。 しかし実際に貧困は日本において
も深刻な問題となりつつある。 失業は貧困の直接的な要因である。 完全失業率は, ここ数
年で再び低下傾向に転じてはいるが, その一方で雇用市場は大きく変化しており低賃金,
低保護の不安定な非正規雇用が安定的な正規雇用に置き換わり, 拡大している。 特に若年
失業, 母子家庭の母親など稼動年齢にある者は, 就労機会の確保が困難であるうえに就労
しても十分な生活費を得られない, いわゆる 「働く貧困層」 となる危険を抱えているが,
最近まで, 最後の救貧制度である生活保護行政は, 障害, 高齢などで就労が不可能な者に
保護の対象を厳しく限定し, 就労可能と見られる者には保護を行わない運営を行ってきた。
しかし近年, 上述のように雇用市場の変化により就労による生活維持基盤が脆弱な者の数
が増加し, 中高齢者の失業は長期化傾向にあり, 雇用保険の受給期間中に再就労できない
場合が増えている。 厚生労働省はこのため 「稼動能力の活用」 の要件により保護を必要と
する者を排除することのないよう実施する指導をしているが, 他方で十分な財政確保がさ
れていない。 国の防貧, 救貧政策はあくまでも就労機会の確保による経済的, 社会的 「自
立」 を図ることだが, これは被保護者の 「自立能力」 を問題としたパターナリスティック
なアプローチであり, 現在の貧困問題のごく表面的な解決策でしかない。 労働・雇用の質
的向上と基礎的な生活保障の確保を図らなければ潜在的貧困が増加する。
目
に満たない所得を貧困の指標としている。 日本政
次
Ⅰ
はじめに
府は正確な貧困調査を行っていないが, 平成 18
Ⅱ
現代の貧困の要因
年度の経済財政報告書 ( 以 下 「 報 告 書 」 ) では
Ⅲ
貧困と闘う制度
OECD による分析 (それによると日本の 2000 年の
Ⅳ
おわりに
相対的貧困率は 15.3%, OECD 諸国で第 5 位に位置
していた) で用いられた統計データに関しては疑
問視している2)。 報告書はまた 「絶対的貧困の尺
Ⅰ はじめに
度からは, 日本が厳しい貧困状況にあるという結
日本には, 公的に定義された 「貧困ライン」 が
論を導き出すことは難しい」 との見解を示し, 現
存在せず, したがって日本国民の貧困率 (貧困ラ
在のところ日本においては貧困は大きな問題では
イン以下で生活する人たちの率) も把握されていな
ないと結論づけている3)。
い。 事実上は, 生活保護基準を用いて, それ以下
1)
しかし実際には日本で貧困は深刻な問題となり
の所得を低所得と定めて貧困率を算出したり ,
つつあり, 国の最後の救貧制度であるべき生活保
OECD などは全所得分布における中央値の 50%
護制度は, 述べたような政府の立場を反映してか,
20
No. 563/June 2007
論 文 日本の貧困
低所得とされる世帯のほんの一部にしか給付を行っ
正規雇用がパート, アルバイト等の不安定・低賃
ていない。 推計によって数字は若干異なるが生活
金の労働に置き換えられている。
保護制度が捕捉する貧困世帯の割合は16%, 多く
若年者に関しては, 15 歳から 24 歳までの若者
ても 20%4)を超えないとされている。 すなわち,
の失業率は 1993 年の 5.1%から 2004 年までに
実際に生活困窮状態に陥っても国から保護が受け
9.5%に増加しており, 若者の安定的雇用への機
られずにいる世帯が多数存在する。
会は確実に減少し, 雇用状況は全体的に不安定化,
貧困は単に所得だけの問題ではない。 1998 年
悪化している。 また不安定雇用に就いている限り
にノーベル賞を受賞した経済学者アマルティア・
は, 企業負担による社会保険制度の適用も限られ
センは貧困を 「潜在能力を実現する権利の奪」
る・適用されない場合が多く, 賃金水準も低い可
( a capacity deprivation") と定義したが, 現実に
能性が高い。
貧困は所得の不足に加えて, さまざまな社会制度
高齢者, 障害者にとっては特に就業機会の確保
から排除され, 自己を実現する 「人格的自由」 を
は非常に困難で閉ざされた状況となっている。 身
5)
奪われることを意味する 。 経済学の二宮厚美教
体障害者の就業率は, 一般の人の半分前後に留ま
授は, 小泉政権の下での構造改革により生じた,
り, 高齢者, または障害者を含む世帯は生活保護
格差の二重構造と貧困の拡大を以下のように説明
受給世帯の 8 割を占めている。 特に一人暮らしの
する。 すなわち資本の労働力に対する 「支配関係
高齢者は, 収入が相対的に低く, 身体的な衰えに
にもとづく格差」 「階級格差」 と, 労働者ないし
伴う生活上の困難や不安定を抱えやすいなど社会
国民内部に相互間の 「差別関係にもとづく格差」,
的孤立の危険性があり, 高齢者の貧困要因は多数
「分断的格差」 (例えば正規社員と非正規社員, 一般
あり深刻である9)。 老後の生活保障として公的年
国民と社会的弱者間の格差) が生まれ, 後者の広が
金の役割, 生活保護基準との整合性などの検証が
りは前者を強めるとする。 このことは, 一部の業
既に政策課題となっている。
種・企業にもたらされた収益アップ, 及び経済成
長はそこに留まり, 社会格差が解消されず深刻化
2
生活保護制度の機能不全
することをもたらす6)。 このような格差社会化は,
セーフティネットとしての生活保護制度の機能
教育権, 労働権を侵害し, 社会の底辺にさまざま
不全は, 貧困の拡大につながる。 所得が生活保護
な貧困問題を堆積させていく7)。 格差社会は貧困
基準を下回る世帯のうち, 実際に保護を受給して
を生み出す。
いる割合を表す 「捕捉率」 については, およそ
20%と推定されていることを上で述べた。 このこ
とは, やはり生活保護制度が十分に機能している
Ⅱ 現代の貧困の要因
とはいえない状態を表す。
冒頭で述べた構造改革の考えは, 生活保護制度
1 雇用の不安定化・失業
の財政問題にも波及している。 2004 年以降, 三
いうまでもなく, 失業は貧困の直接的な要因で
位一体改革により, 国が交付税交付金の大幅な削
あり, 失業中 (求職中) の者のほうが全般的に,
減を打ち出した。 しかし, 実際に保護を実施する
就業中, 又は非就業 求職中ではない
の者より
地方自治体を代表する地方六団体の強い反発にあ
も, 低所得者世帯の割合が高い。 駒村康平教授の
い, 協議の結果, 2005 年に暫定的に妥協し決着
研究によれば, 特に 30 歳代後半や 40 歳代後半か
した10)。 この妥協の中には, 厚生労働省が打ち出
ら 50 歳代後半の失業世帯は低所得世帯になる割
した国民健康保険や生活保護, 児童扶養手当の国
合が高くなっている8) 。 失業率のみを見れば,
庫負担率の引き下げが含まれていた。 生活保護財
2002 年の 5.4%をピークに低下傾向にあり, 2006
政に関しては, 数回の話合いの末, 医療扶助・介
年では 4.1%となっている。 ただし, 「非正規雇
護扶助の分離と国の負担率引き下げは撤回された
用層」 は 90 年代より恒常的に増加を続けており,
が, 生活保護費について従来どおり国の負担を維
日本労働研究雑誌
21
持する一方で, 児童扶養手当および児童手当の国
ていたところ, 1985 年に負担率が一律削減され,
庫負担率が引き下げられることとなった。
その後一部が回復・恒久化した過程でばらつきが
この話し合いの中では, 生活保護率の地域間格
生じ, 国がナショナルミニマム保障分野において
差が何によってもたらされるかについて, 国側と
果たすべき財政的責任の後退に歯止めがかかりに
自治体側の意見の相違が浮き彫りになった。 厚生
くくなったものと推測される。 いったん 8 割の
労働省側は, 福祉事務所の現業員充足率と保護率
「防波堤」 が崩れた後は, 負担率の行方は政治的
が相関性を示すことを指摘し, 保護の実施体制如
匙加減に依存するようになってしまった12)。
何で保護率に影響を与えることを論証しようとし
たのに対し, 地方側は充足率と保護率の因果関係
生活保護制度の被保護世帯の特徴として, 単身
はむしろ逆であり, 保護率の上昇に追いつかない
世帯が多いこと (73.6%) , 非稼動世帯である高
現業員配置の現状を表すものと主張した。 すなわ
齢者及び傷病・障害者世帯が多いこと (高齢者 46
ち, 地方自治体側は保護率を上昇させているのは,
%, 傷病・障害 40%), が挙げられる。 ハンディキャッ
失業や高齢化といった経済的要因や, コミュニティ
プを負わない 「その他」 の世帯で保護受給ができ
のあり方といった社会的要因であることを強調し,
ているのは 2000 年で 5.9%に留まった。 主たる
生活保護の実施において自治体の裁量の余地はほ
保護開始理由は傷病である。 現在改善されつつあ
とんどないことを主張した。 これに対して厚生労
るものの, 最近まで保護行政において厚い壁となっ
働省側は, 保護率の地域格差には自治体による実
ていたのが法第 4 条第 1 項の 「稼動能力の活用」
施体制や実施運営の相違が反映されているとし,
であった。 これは稼動年齢層 (15∼64 歳) の者,
保護率の高さは自治体における実施運営上の努力
または稼動能力を有する人が世帯にいる場合は,
11)
不足の結果であると反論したのである 。
所得を喪失していても保護から排除される可能性
生活保護費に係る国庫負担金は, 地方財政法第
が高いことを意味してきた。 このことは, 実施現
10 条第 4 項に 「生活保護に要する経費」 が法律
場の条文の解釈の誤解からくるものであり, 2002
等によって地方に義務付けられる事務であり, 国
年 7 月 31 日の厚労省通知 (社援保発第 0731001 号)
が全部または一部の負担責任を負うものの一つと
は 「……稼動能力があることのみをもって保護の
して挙げられており, 同時に生活保護法第 75 条
要件に欠けるものでないこと」 に留意するよう勧
は 「市町村及び都道府県が支弁した保護費, 保護
告している13)。
施設事務費, 保護施設事務費及び委託事務費の
3/4」 を国が負担することを定めている。 保護費
3
ホームレス14)
に関して同条は国が市町村及び都道府県が支弁し
「ホームレスとは, 都市公園, 河川, 道路, 駅
た保護費の 3/4 を負担すべきことを定めているの
舎その他を故なく起居の場とし, 日常生活を営ん
であって, 生活保護の決定に関する判断権が自治
でいる者」 と定義され (「ホームレスの自立の支援
体にあると考えれば, この判断にもとづいて支弁
等に関する特別措置法」 第 2 条), 日本においては
された保護費の 3/4 が国庫負担となる。 例えば,
唯一, 「目に見える」 貧困といえる。
自治体が稼働能力や扶養関係を理由とした申請妨
害を行わず, 生活困窮者に対する生活保障を優先
ホームレスはバブル経済崩壊に伴い, 失業をし,
して決定したとしても, その結果生じた保護費の
事業に失敗し多重債務者となった末に路上生活を
3/4 が国庫負担となり, 残りの 1/4 は交付税措置
始めるに至った者が多い。 彼らは所得水準, 生活
とされているため, 保護の間口を広げたとしても
困窮状態の面では生活保護の要件を満たしていな
自治体財政への直接的な影響は大きくない。 厚生
がら, 生活保護を受給しているケースは少ないと
労働省はこの点を問題視している。
いう矛盾が生じている。 これは, 生活保護行政に
この 3/4 という国庫負担率は, それまで多くの
おいて 「稼動能力」 の活用, 「定住先」 の有無な
社会保障分野の国庫負担が概して 8 割に統一され
どの要件を用いて不適用とすることが半ば慣習化
22
No. 563/June 2007
論 文 日本の貧困
していたからだ。 こうして 90 年代後半までは,
上生活になる前の職業と雇用形態は, 約半数が土
彼らの問題に対する方策としては, 地方自治体が
木・建設産業, 12%が生産・製造業であり, 路上
特に予算も国からの財政的援助もない中で, 特別・
生活となった原因は, 「仕事が減った」 (31.4%),
臨時的に, 対処療法的に行う施策しか存在しなかっ
「倒産・失業」 (26.6%), 「病気・ケガ・高齢で仕
15)
た 。 2000 年までは, 地方自治体が自主的に, 予
事ができなくなった」 (21.0%) となっている。
算の範囲内で行う法外援護事業 食事, 宿舎の提
70.4%が仕事をしており, その 75.5%が 「廃品
供, 簡易な通院・医療, 交通費, 入浴券の支給,
回収」, 平均収入の月額は 4 万円となっている。
越冬事業等
数の減少について, 厚生労働省は 「景気の回復に
を実施した。
1999 年 2 月に, 関係自治体で構成された 「ホー
ムレス問題連絡会議」 が結成された。 7 月には学
識経験者等を構成メンバーに 「ホームレスの自立
の支援方策に関する研究会」 を設置し翌 3 月に
「ホームレスの自立の支援方策について」 を公表
した。
よる就労状況の改善, 及び自立支援策の効果」 と
している。
4
母子家庭
「母子世帯」 の生活保護による保護率は 9.4%
と高く, 母子世帯の経済基盤の脆弱さを示してい
2002 年 8 月 7 日には 「ホームレスの自立の支
る。 厚生労働省の 「国民生活基礎調査」 によれば,
援等に関する特別措置法」 が成立した。 特措法
日本には母子世帯が約 69 万世帯ある (平成 17 年
14 条に基づき, 国は 2003 年に初めて 「ホームレ
調査)。 2003 年の厚生労働省 「母子家庭等調査結
スの実態に関する全国調査」 を実施し, 約
果報告」 によれば母子世帯の母の 83%が就業し
2 万5000 人のホームレスが確認された。 そして
ている。 日本は依然として男女間・雇用形態によ
「自立の意思がありながらホームレスになること
る賃金格差が大きく, 女性労働者の平均賃金は男
を余儀なくされたもの」 に対して, 国の責任にお
性の 65.7%, パート労働者の時給は一般労働者
いて, 安定した雇用の確保と, 職業能力の開発に
の 51.5%となっている。 短時間雇用者の約 7 割
よる就業機会の確保, 住居への入居支援, 医療の
が女性であり, 女性雇用者の約 4 割が短時間労働
提供など, 生活全般を総合的に支援して社会復帰
者である。 母子家庭となった理由の 1 位は 「離婚」
を目指すことが目標として掲げられた。
で, 74.4%を占める17)。 母子家庭の母の就労形態
特別措置法は国家に対して努力義務を初めて定
も, 「正社員・正規職員」 24.0%に対し, 「パート
16)
めたものと言われている 。 実態調査の結果を踏
等」 は 40.9%で不安定な就労に就いていること
まえ, 国は 「ホームレスの自立支援に関する基本
が多い。 平均収入は, 児童扶養手当等を加えて約
計画」 を 2003 年 7 月に策定し, ホームレスの自
229.5 万円 (大阪市) で, 一般的な 「児童のいる
立支援に関する基本的な考えを示した。 これにつ
世帯」 の平均所得の 702.6 万円と比較して約 1/3
いては以下で詳しく述べる。
と低い18)。 約 8 割の母子世帯が生活を苦しいと感
厚生労働省は現在特別措置法, および 2003 年
じており, 「子どもの悩み」 を抱えている。
7 月の 「ホームレスの自立の支援等に関する基本
母子家庭は一般的に所得水準が相対的に低く,
方針」 の見直しを検討しており, 政策評価に必要
苦しい状況にあるが, 生活保護を受給しているの
なデータを得るために 2007 年 1 月に新たにホー
は大阪市で約 1 割程度, 全国では 1 割に満たない。
ムレスの実態に関する全国調査を行った。 調査方
実際には, 母子家庭に対して保護の適用は容易で
法は, 2003 年と同様に全市区町村において目視
はなく, さまざまなスティグマを受けている。 福
による概数調査, および約 2000 人を対象に面接
祉事務所の母子家庭に対する指導では, 高齢世帯,
による生活実態調査を行った。
傷病障害世帯に比べて, 「稼動能力がある」 とみ
本実態調査によれば, 全国のホームレスの数は
なされるため, 厳しい就労指導を伴う。 さらに
1 万 8564 人 で , 2003 年 調 査 の 2 万 5296 人 よ り
2003 年に母子福祉施策が経済的支援から就労支
6732 人 (26.6%) 減少したこととなっている。 路
援へと転換し, 母子家庭の 8 割が受給し経済的支
日本労働研究雑誌
23
援の中心となっていた児童扶養手当 (月額約 5 万
者期間が必要であり, 一定の就労条件が課されて
円) の最初の削減が行われた。 2004 年, 181 世帯
いるため未就労の新学卒者は適用されない。 短時
を対象に行われた釧路でのアンケート調査によれ
間労働者である場合は, 一週間の所定労働時間が
ば, 母子世帯の母親の結婚年齢は比較的若く (20
20 時間以上の短時間労働被保険者とならなけれ
歳前後), 6∼7 年の結婚期間を経て離婚によって
ば除外される。
母子世帯になるパターンが浮かび上がっている。
失業給付は法で定められた所定給付日数分のみ
母親の学歴は比較的低く, 結婚が早かったため十
支給される (90∼330 日間)。 受給日数が終了した
分なキャリア形成がされていない。 保護受給をし
ときになお失業状態にある者への所得保障はどう
ている母子家庭に関して (1 割) は, 積極的な就
なるのか。 わが国の雇用保険は長期失業を想定し
労支援施策を受ける。 就労支援政策の具体的内容
ていない。 「稼動年齢」 の失業者にとって, 生活
に関しては以下で述べる。
保護行政が厳しいことは既に上で述べた。 長期失
業が既に深刻な諸外国では, 給付期間を長期に設
定していたり, 全額が公費による所得保障を続け
5 多重債務
る制度も存在する20)。 わが国においても長期失業
既に生活苦に陥った人たちを主たるターゲット
は顕在化しており, 何らかの救済が求められてい
とする消費者金融などのビジネスを 「貧困ビジネ
る。 職業紹介ないし職業訓練を第一義に据えた金
19)
ス」 と呼ぶことがある 。 これらを貧困ビジネス
銭給付であれば許容される余地があるとの提案も
として捉えるのは, まず貧困という要素がこれら
ある21)。 失業状態が長期化し, 失業給付の受給が
の前提にあるという認識からである。 比較的低金
終了した者が生活保護給付も受けられず, いわゆ
利の銀行の個人ローンへのアクセスは極めて制約
るホームレスとならざるを得ない事件は既に発生
されている。 それと比較して, 消費者金融等の高
しており, 裁判上争われてきた。
金利の貸付は, 既に生活苦にある人たちにとって
林訴訟はその一例であり生活保護の 「稼動能力」
は危険だと知りつつアクセスできる唯一の融資で
の活用要件が争われた。 原告林さんは長期失業に
あり, ほとんど規制がなく非常に簡単に受けられ
より野宿を余儀なくされており, 保護を申請した
る仕組みとなっている。 ただし期限内に返せない
が一日の医療扶助しか認められず, 生活扶助, 住
場合の取立ては非常に苛酷であり, これを苦にし,
宅扶助は認められなかった。 第一審の名古屋地方
これがきっかけでホームレスになる人たちも多い。
裁判所は 1996 (平成 8) 年 10 月 30 日判決で, 生
この多重債務の問題に取組む場合に, たとえば法
活保護法 4 条 1 項の能力活用要件に関して 「法 4
律家は, これらが 「貧困者を狙ったビジネス」 で
条 1 項に規定する 利用し得る能力を活用する
あるという視点を持たないかぎり, 前提にある要
との補足性の要件は, 申請者が稼動能力を活用す
素を見逃してしまい, 利用者の意思の弱さのみを
る意思があるかどうか, 申請者の具体的な生活環
とらえてしまい根本的な解決を逃す可能性がある。
境の中で, 実際にその稼動能力を活用できる場が
あるかどうかにより判断すべきであり, 申請者が
Ⅲ 貧困と闘う制度
1 雇用保険制度
その稼動能力を活用する意思を有しており, かつ,
活用しようとしても, 実際に活用できる場がなけ
れば,
利用し得る能力を活用していない
とは
言えない」 との一般論を示し, 申請当時の原告の
失業に際し, 直接生活保障を行う制度として,
状況を具体的に検討し, 林さんは本件申請当時,
雇用保険が存在する。 雇用保険制度は社会保険で
建設資材等を運搬する等の重労働に従事する能力
あり, 適用にあたりいくつかの要件が設けられて
はなかったこと, 野宿者の求職活動状況にかんが
いる。 例えば, 一般被保険者の場合, 失業等給付
み, 就労しようとしても実際に就労する場がなかっ
(基本手当) を受給するには 6 カ月以上の被保険
たことなどを認定し, 保護廃止決定を違法として
24
No. 563/June 2007
論 文 日本の貧困
取消した22)。 これに対し控訴審判決は原審とほぼ
るため, 受給者を深い貧困の罠に陥らせていると
同じ一般論を採用しつつ, 「本件申請当時の愛知
の指摘もある26)。 そもそも上述のとおり, 生活保
県における職業別常用職業紹介状況は, その有効
護の補足性の原則と能力活用要件に基づき, 就労
求人倍率からすれば, 必ずしも厳しい状況にあっ
可能年齢の者は保護を受けるべきではないとする
たとはいえず, 職業安定所に赴き, 職業紹介を受
制度運営にはこのような批判は当然妥当する。
けたうえ真摯な態度で求人先と交渉すれば就労可
「稼動能力の活用」 要件などにより, これまで
能性はあった (……) と推認できるのであって,
福祉事務所の現場では 65 歳未満の健常者は生活
右によれば, 被控訴人の就業の機会, 就業の場が
保護を受けられない, という運用がされており,
存在することの可能性を否定することはできない」
子供が一定年齢以上の母子家庭の母, 長期失業中
23)
とし, 一審を覆して原告敗訴とした 。 上告審の
の野宿生活者 (いわゆるホームレス) に対する保
最高裁判決は原告が死亡したことを理由に, 処分
護を行わない, あるいは厳しい就労指導のもと,
取消を求める裁判は終了したと判示し, 損害賠償
保護期間を厳しく限定するなどの運用を通常行っ
請求については名古屋高裁の判断を正当とし上告
てきた。 前述の林訴訟以降, 就労のために努力し
を棄却した24)。
ていることが認められれば, 保護の要件を欠くわ
現在の法構造では, 雇用保険の所定給付日数を
けではなく, 急迫の状態があるにもかかわらず稼
終えた失業者の生活保障は, 最終的に生活保護制
動能力活用の努力等を一切考慮せず申請を受理し
度に委ねられることとなっている。 しかし生活保
ないこと等がないよう, 厚生労働省は指導するよ
護実務による厳格な能力活用要件の解釈により,
うになったことも前述した27)。
林訴訟に見られるように, 事実上, 保護を受けら
これに加えて, 厚生労働省では生活保護制度の
れない状況となっている。 林訴訟は, 原告敗訴に
在り方に関する専門委員会を発足させ, 2003 年 8
終わったものの, いわゆる 「ホームレス」 と呼ば
月から検討を行っており 2004 年 12 月に報告書を
れる人たちが, 就労によりその稼動能力を活用す
まとめ, 社会経済情勢, 家族形態の変貌等に対応
る意思を有し, 活用しようと努力しているが, 就
するため, 生活保護基準や制度・運用のあり方と
労できず生活保護を受給できない状況を明らかに
自立支援の見直しを実施することとした。 こうし
した。 この事件は, その後の生活保護行政にも影
て厚生労働省は生活保護実施機関に対し, 「自立
25)
響を及ぼすこととなった 。 厚生労働省は, 単に
支援プログラム」 の策定・導入を求めた。 自治体
居住地がないことや稼働能力があることをもって
が生活保護・自立支援への取組を拡充するための
のみ, 保護の要件に欠けるということはなく, 生
財源措置は, 現行制度の下では自治事務の範疇で
活に困窮する人々は保護の対象となるという方針
捉えられ, 自治体の一般財源において保障されな
を明確化している。 生活保護の制度, 及びホーム
ければならないが, 必ずしも十分に保障されてい
レスに関する施策については以下でより詳細に検
ないことが指摘される28)。 将来的には, 自立支援
討する。
施策を生活保護法上に明確に法定化し, 自治体に
2 生活保護制度:自立支援プログラム
一定権限・裁量を持たせつつも, 過少供給が生じ
ないためには国庫負担の仕組を導入する必要があ
生活保護法の目的は, 生活に困窮する国民に対
ると, 武田公子教授は指摘する。 既に, 自治体当
し, 「健康で文化的な」 最低限度の生活の保障と,
局は生活保護・自立支援への資源投入に積極的で
「自立の助長」 を行うことである。 自立の意味に
ない現状が見られ, 就労自立強化を保護行政の
ついては多く議論されているが, 就労による経済
「適正化」 策として捉え, 対象者の真の自立を見
的自立を基礎に, 精神的, 社会的自立を含む。 日
届けることなく保護の対象外に追いやろうとする
本の生活保護制度は, 前者の生活保障に重点を置
姿勢がうかがわれ, 要保護者の切捨てが地域の貧
き過ぎて, 対象者を非常に狭く限定し, 就労控除
困問題を潜在化させ, 将来的な社会的コストを増
など自立につながるインセンティブが不十分であ
加させる危険性に対し認識不足が生じている29)。
日本労働研究雑誌
25
とりわけ東京都は, 高齢化による高齢者世帯の
関しては特に健康管理, 社会関係の構築などの就
増加, 「稼動年齢層」 の失業者・ホームレスの増
労以前の生活支援, 社会的支援の必要性が高い。
加に加え, アルコール・薬物依存症や多重債務な
NPO が行う 「生活型」 支援として, ホームヘル
ど, 複合的な要因を背景に 10 年間で保護人員が
パーや料理の講習会, OA 講座に参加したことが
倍増し, 東京都内で 17 万人 (保護率 14‰;特に新
就労意欲につながり資格取得, 就労につながった
宿区では 2006 年 1 月時点で 22.8‰) に達したこと
ケースも僅かではあるが紹介されており今後の自
などを踏まえて, 国に対し自立支援機能を強化す
立支援計画の参考になり得る32)。
る方向での 「生活保護制度改善に向けた提言」 を
2004 年 7 月に行った30)。 そして 2005 年度から,
3
ホームレスの自立支援施策
被保護者の自立支援の促進を目的に, それまでの
2002 年 8 月に公布された 「ホームレスの自立
「被保護者への見舞金事業」 を廃止し, その財源
の支援等に関する特別措置法」 は 「自立の意思が
をもとに新たに 「被保護者自立促進事業」 を創設
ありながらホームレスになることを余儀なくされ
した。 事業の具体的内容は, 被保護世帯に対し,
たもの」 に対して, 国の責任において, 安定した
自立支援 (就労支援, 社会参加活動支援, 地域生活
雇用の確保と, 職業能力の開発による就業機会の
移行支援, 健康増進支援, その他必要な支援などを
確保, 住居への入居支援, 医療の提供など生活全
含む) に要する経費の一部を支給することにより,
般を総合的に支援して社会復帰を目指すことを目
その自立の促進を図ることとなっている。 事業は
標に掲げており, ホームレスに対する国の努力義
「基本事業」 (就労支援, 社会参加活動支援, 地域生
務を初めて定めたものである。 特別措置法と,
活移行支援を含む) と 「その他必要と認める事業
2004 年より自立助長目的の強化を図る生活保護
(特別事業)」 とに分けられ, 各支援につき, 支給
制度との関係は明確ではない。 例えば上述の新宿
を行う経費項目が細かく定めてある。 本プログラ
区では, 特措法制定以前からホームレスの援助活
ムの特徴は, 就労支援にとどまらず, 被保護者の
動を行っていたが, 2006 年度からは 「ホームレ
抱えるさまざまな阻害要因を取り除くことに取組
スの自立援助等に関する推進計画」 事業として,
み, 生活面での支援を通して長期的な自立を目指
ホームレスを対象とした 「拠点相談」 を東京都社
していることである。
会福祉士会に委託して実施している33)。 財政面で
このような, 就労支援以前の生活支援の必要性
は, 国庫補助が 5 割であるため, 自治体の財政負
については, 母子家庭の母の自立支援プログラム
担は 5 割であり, 自治体内の 「ホームレス」 の数
31)
に関する調査でも強調されている 。 釧路市を例
の影響もあるが実際に実施計画を策定したのは
に, 生活保護受給母子世帯の母親が, 就労におい
11 都道府県であり, 検討中が 9 道県に対し, 実
てどのような課題を抱えているかを調査したうえ
施計画を策定しないか回答なしの県が 27 県あ
で, 母親にとっての自立支援の在り方について検
る34)。
討した論文で, 就労支援をする以前に, 生活保護
特別措置法の内容を簡単に述べると, 第 1 条に
受給母子世帯の母親が生活の面でさまざまな重い
おいて上で述べたような法の目的を示し, かつホー
課題を抱えており, それらに取組む必要があるこ
ムレスの問題に対する地域社会の理解と協力を得
とが指摘されている。 調査対象となった釧路市で
つつ, 必要な施策を講ずることにより, 問題の解
は, 被保護者 (母親) の 4 割が就労しており, 育
決を図ること, 第 2 条においてホームレスの定義
児 (育児サポートの不整備), 健康問題, 低学歴,
を定め, 第 3 条において, 法の目指す 「自立」 の
職務経験の少なさといったハンディを抱きながら
意味として, 安定した雇用の確保, 職業能力の開
の就労であり, 彼女らが得られる仕事の多くがパー
発等による就業の機会の確保, 安定した居住の確
トや, 低賃金・単純労働でありワーキング・プア
保等であることを述べ, その手段として宿泊場所
に陥っていることで保護受給者となっている背景
の一時的な提供, 日常生活に必要な物品の支給,
がうかがえる。 離婚前に働いた経験のない母親に
生活保護による保護の実施, 国民への啓発活動に
26
No. 563/June 2007
論 文 日本の貧困
よるホームレスの人権擁護等を挙げる。
が, 11 月に自立支援センターが設置され, その
第 4 条から第 7 条においては, ホームレスの自
後更に 1 カ所ずつ追加された。 その中で, 「就労
立に向けた本人, 国, 地方公共団体および国民の
意欲」 「稼動能力」 にかんがみ比較的自立の可能
それぞれの責務を定めている。
性が高い者を選別して支援事業を行っているにも
第 8 条は, ホームレスの自立支援等に関する基
かかわらず, 必ずしも成功率が高くないことを指
本方針を定める国の義務を表明し (2003 年 7 月に
摘している。 自立達成率は約 30%台であるが,
基本計画が策定された), 第 9 条は都道府県は, 必
名古屋市では自立後, アフターフォロー事業 (地
要に応じて国の定めた基本方針に即し, ホームレ
域生活支援巡回相談事業) を実施し, 自立生活が
スに関する問題の実情に応じた施策を実施するた
中断されず, 持続することに成果を挙げている35)。
めの実施計画を策定しなければならないとしてい
ホームレスは長期に失業, 野宿生活を続けている
る。
場合も多く, 年齢も比較的高い (厚労省 2007 年 4
第 10 条において, 国は, その区域内にホーム
月実態調査によると 57.5 歳;2003 年調査より 1.6 歳
レスが多数存在する地方公共団体, 及びホームレ
上昇) , 体力・健康面での問題も抱えており, 就
スの自立支援等を行う民間団体を支援するための
労継続は必ずしも容易ではない。 自立生活の持続
財政上の措置を講ずる努力義務を負っていること
可能性は, 賃金や労働条件と, ホームレスに戻り
を示し, 第 11 条では都市公園その他公共の用に
たくないという本人の意思であることが, アフター
供する施設管理者はその施設の適正な利用を確保
フォロー事業で明らかとなっている。 藤田氏は,
するための措置を, 自立支援施策等との連携を図
自立支援事業として, 就労の確保のみでは足りず,
りつつ, 採ることを定める。 第 12 条および第 13
自立を 「生活者の視点」 から捉え直し, 人や社会
条はホームレスの自立支援等について民間団体が
とのつながりを保つためのアフターフォロー事業
果たしている役割の重要性に留意しその能力の積
を通して, 自立の 「意思」 を当事者のみに求める
極的な活用, 及び国と地方公共団体との連携を規
のではなく, 意思を持続させる支援が必要である
定する。 最後に, 14 条は国がホームレスの実態
ことを強調しておられる。 同様の指摘は 「救護施
に関する全国調査を行うことを規定している (こ
設高槻温心寮」 の田中彰氏からもされており36),
の全国調査は 2003 年 1∼2 月にかけて行われた。 全
「単に救護施設を出た後の利用者のアフターケア
市区町村を対象に統一調査方法で人数確認を行い,
のための手法として有効なばかりでなく, 地域に
581 市区町村で 2 万 5296 人のホームレスが確認され
暮らし保護を受けながらも何かと孤立しがちな在
た。 このうち, 100 人以上の回答があった 22 市およ
宅被保護者に対し, 明確な支援プログラムととも
び特別区を対象に人数の 1 割を目標に聞き取り調査
に地域の社会資源として施設からアウトリーチし
を実施した)。
ていくことができる制度として現在大いに機能し
法の制定に先立ち, 2000 年度の予算で, 1300
つつある事業といえる」 と述べている。 「救護施
人規模の自立支援センターが 8 カ所, 新規事業と
設」 とは, 生活保護法第 38 条第 2 項にある 「身
して措置され, 10 月に大阪, 11 月に東京にそれ
体上又は精神上著しい障害があるために日常生活
ぞれ最初のホームレス自立支援センターが誕生し
を営むことが困難な要保護者を入所させて, 生活
た。 2005 年 5 月末では, 全国に 「自立支援セン
扶助を行うことを目的とする施設」 である。 高槻
ター」 が 15 カ所, 「緊急一時宿泊所」 (シェルター)
温心寮は, 年齢・障害内訳のさまざまな 30 代∼9
12 カ所が設置されている。
0 代までの男女 200 名が様々な援助をうけながら
第 47 回社会保障法学会において, 藤田博仁氏
暮らす大規模施設である。 「ホームレス」 の人た
(名古屋県立大学) により, 名古屋市の行っている
ちは 「今日の社会的貧困の生活障害者として救護
ホームレス自立支援事業の紹介がされた。 名古屋
施設の対象である37) 」。 高槻温心寮ではホームレ
は, 大阪市, 東京 23 区に次いでホームレスの多
スの人を含めた施設利用者, 障害者を地域生活に
い都市であり, 2002 年 10 月に緊急一時宿泊施設
移していく事業を 2 つ行っており, それらが紹介
日本労働研究雑誌
27
されている。 ①救護施設居宅生活訓練事業は,
件の下支えのセーフティネットとして十全に機能
2004 年に新規施策として国が創設した事業であ
するようにすることが必要である。 現在では, 都
り, 救護施設において居宅生活に向けた生活訓練
道府県ごとに定められる地域別最低賃金に加えて,
を行うとともに, 居宅生活に移行可能な対象者の
産業別にも設定されているが (地域最賃よりも高
ための訓練用住宅 (アパート, 借家等) を確保し,
く設定) 経済界から 「屋上屋」 だとして廃止を求
より居宅生活に近い環境で実体験的に生活訓練を
める声が高くなっている。 最低賃金法改正案の作
行うことにより, 施設に入所している被保護者が
成のため 2005 年 5 月から厚生労働省労働政策審
スムーズに居宅生活に移行し, 継続して居宅にお
議会労働条件分科会最低賃金部会で 「今後の最低
いて生活できるよう支援すること」 を目的として
賃金制度の在り方について」 審議をしてきたが合
いる 。 訓 練 期 間 は 原 則 6 カ 月 で 対 象 者 は 期 間
意に至らず, 2006 年通常国会への提出が見送ら
3∼5 名としている。 高槻温心寮では施設の敷地
れた。 産業別最低賃金に代わって, 新たに別法律
内の元の職員宿舎を改装し, 4 名を対象に地域生
で 「職種別設定賃金」 制度を設置することが議論
活に向けた一人暮らしの訓練生活を行った。 訓練
されてきたが, 使用者側が慎重姿勢を見せたのが
内容は日常生活訓練および社会生活適応訓練まで
理由で合意に至らなかった。 今後は, 公益委員試
総合的に支援をし, 1 名を除き 3 名が 6 カ月の訓
案を尊重しながら引き続き議論を継続していくこ
練期間を経て地域生活に移行した。 この 6 カ月と
ととされる。 特筆すべきこととして, 地域別最低
いう期間は, 生活保護を受けるまでに肉体的・精
賃金の在り方について, 公益委員試案は最低賃金
神的に限界近くまでに消耗し体力が落ちている人
法改正事項として, 「決定基準の見直し」 を挙げ,
たちを対象にすることを考慮すると短すぎる。 ②
「労働者の生計費」 については, 生活保護との整
2 つ目の事業は 「保護施設通所事業」 であり,
合性も考慮する必要があることを明確にするとし
「保護施設退所者を, 保護施設に通所させて指導
ている。 これまで, 最低賃金法においては生活保
訓練等を実施し, または職員が居宅等へ訪問して
護についての言及はなく, 現時点で各地域別最低
生活指導等を実施することで, 居宅で継続して自
賃金は生活保護基準を大きく下回っている。 この
立生活が送れるように支援するとともに, 保護施
ことは, 最低賃金の安全網としての機能の面で問
設からの退所を促進し, 施設定員の有効活用を図
題視される。 現在の雇用形態の多様化, パート労
ること」 を目的として 2002 年から実施されてい
働の増加等にかんがみても, 労働の対価としての
る。 救護施設を出た後のアフターケアとして有効
最低賃金の安全網的機能の見直しについてしかる
であり, ①と組み合わせて施設から地域への流れ
べき議論をする必要がある。
を確実にする措置として田中氏は評価している38)。
田中氏も, 居宅保護であれ施設保護であれ, 利用
Ⅳ
おわりに
者である被保護者主体にどのようにすればその人
らしい地域生活ができるか当事者ともども考える
本稿を, 在外研究中のパリで仕上げている。 近
ことを出発点とする。 ホームレス支援に関しては,
年フランスに来るごとに感じることは, 街中や地
彼らの多くが緊急に保護を要する状況にあり, 生
下鉄の中に野宿者, 物乞いをする人が多いことで
活保護はまさに彼らにとって直接的で即応可能の
ある。
制度である。 そのため速やかにホームレスを対象
福祉の発達したこの国でも貧困は深刻な問題で
に保護をかけて, 場合により必要な施設を利用し
あり, 大統領選挙中の候補者の公約・討論の中で
て自立を促進していく視点が求められると結論づ
も中心的な課題となっている。
けておられる39)。
4 最低賃金制度
最低賃金制度は, 賃金の低廉な労働者の労働条
28
それとは対照的に日本では, 道で物乞いをする
人は見当たらない。 ホームレスの人々も, 自ら廃
物回収などから僅かな収入を得つつ食いつなぎ,
物乞いをする姿は見たことがない。 日本では貧困
No. 563/June 2007
論 文 日本の貧困
は見えにくい。 しかしその一方で生活保護を受給
できずに困窮して餓死してしまったという, 信じ
がたく, 悲惨な事件をしばしば耳にする。 生活保
護受給世帯は 2004 年に 100 万世帯を越え, 受給
者数は百三十数万人となっており, 生活保護制度
の捕捉率を仮に 20%とした場合, 最低生活基準
程度の所得しか得ていない世帯数は約 5 倍の 500
万世帯ということになる。
1.4 倍の年収 300 万円を貧困ラインとした場合, 2004 年には
国民全世帯の 28.8%がこのライン以下の所得だとしている。
2)
平成 18 年度
年次経済財政報告
(経済財政政策担当大
臣報告) 265 頁。
3) 竹中平蔵前総務大臣のこの発言の批判として, 湯浅誠 「格
差ではなく貧困の議論を」 (上), 賃金と社会保障 1428 号,
4 頁。
4) 駒村康平 「セーフティネットの再構築
低所得者世帯の
状況」, 週刊社会保障 2208 号, 24 頁以下の推計では 20%。
5) 二宮厚美 「新自由主義的格差社会化の構造とその克服視点」,
賃金と社会保障 1427 号, 19頁。
若年失業も上昇しており, 雇用も不安定化し,
人口構造的にも少子化高齢化は将来の社会保障財
政を圧迫し, 貧困の潜在的要因が揃っている。
このような状況に対し, 政府は貧困問題を軽視
し, 正確に調査・分析するための指標は曖昧なま
まで, 問題の存在を認めることに消極的に過ぎる
6) 二宮 前掲注 5)。
7) 二宮前掲注 5)論文, 22頁。
8) 駒村前掲注 4)論文, 26頁。
9) 河合克義. 菅野道生 「港区におけるひとり暮らし高齢者の
生活と社会的孤立問題」, 賃金と社会保障 1432 号, 4 頁。
10) この経緯は武田公子 「生活保護と自立支援をめぐる財政問
題」 賃金と社会保障 1431 号, 4 頁以下で詳細に説明されて
いる。
11) 武田, 前掲注 10)論文 , 8 頁。
と言わざるをえない。
12) 武田, 前掲注 10)論文, 11頁。
保護行政の実施においても, このような姿勢が
現れている。 例えば受給対象者を極端に制限する
ことは, 社会福祉財政を抑制するという目的以外
に, 社会的弱者の存在や貧困問題を最小化させる
という結果ももたらす。 保護受給者に対する勤労
義務の強調や, 厳しい就労指導は, 困窮状態に陥っ
たことが一次的に当事者の欠陥, 過失によるもの
であると捉え, 強調し, 社会構造, 経済構造の中
13) 日比野正興 「ホームレス施策と公的扶助実践の課題
障法 21 号, 日本社会保障法学会編, 34 頁。
14) 「ホームレス」 の問題一般については, 日本社会保障法学
会編社会保障法 21 号, 「ホームレス施策と社会保険の現代的
課題」 参照。
15) 藤田博仁 「ホームレス施策の現状と課題
16) 日比野, 前掲注 13)論文, 41 頁。
17) 氏久廣 「母子家庭の貧困と生活保護
18) 氏久前掲注 17)論文, 40頁。
19) 湯浅前掲注 3)論文, 20頁。
他方である意味においては 「自立」 した生活を独
児童相談所からみ
た母子家庭の生活と苦悩」, 賃金と社会保障 1409 号, 39 頁。
する。
「自立」 支援策は有効であり, 政策上正しいが,
地方自治体に
おける自立支援事業の展開」, 社会保障法 21 号, 38 頁。
に潜むその他の貧困の要因を追求することを阻害
保護受給者, 及びホームレスの社会的, 経済的
居
宅保護」, ホームレス施策と社会保険の現代的課題, 社会保
20) 菊池馨実 「最低生活保障のあり方と公的扶助の役割
主
として所得保障の側面から」, 週刊社会保障 2195 号, 22頁。
ただしフランスは所定給付期間の短縮を検討している。
21) 菊池, 前掲注 20)論文。
22) 名古屋地判平成 8・10・30 判時 1605 号 34 頁。
自に営むことに失敗したと判明した者に対するパ
23) 名古屋高判平成 9・8・8 判時 1653 号 71 頁。
ターナリスティックな措置制度としての性格を有
24) 最三小判平成 13・2・13, 賃金と社会保障 1294 号, 20頁。
25) 尾藤廣喜 「ホームレス裁判と公的扶助法の課題」, ホーム
することも否定できない。
レス施策と社会保険の現代的課題, 社会保障法 21 号, 19 頁。
政府は現在, 貧困問題を過小評価し, 認知して
いないような印象を与えている。 しかし日本にお
ける貧困の規模, 社会経済構造的要因, 望ましい
対策について, 正面から取組むことは急務となっ
ており,その第一歩として, 調査, 研究を行う指
26) 井堀利宏 「特集:財政改革の取り組みの理論と評価」, 財
務省財務総合政策研究所 「フィナンシャル・レビュー」,
February-2001, 2 頁;小山光一 「欧米諸国における社会保
障制度改革の再検討」 財務省財務総合政策研究所 「フィナン
シャル・レビュー」, February-2001, 40 頁。
27) 尾藤廣喜・松崎喜良・吉永純編 これが生活保護だ
福
祉最前線からの検証 , 高菅出版, 101 頁
標として, 政府が認める公的貧困ラインを定める
28) 武田公子, 前掲注 10)論文, 18 頁。
ことが望ましい。
29) 武田, 前掲注 10)論文, 17 頁。
30) 田中義一 「NPO を活用した基本的生活習慣確立のための
支援
新宿区福祉事務所における 「被保護者自立促進事業」
への取り組み」 賃金と社会保障 1425 号 4 頁以下では, 東京
1) 金澤誠一 「 構造改革
費
の下での
生活崩壊
と最低生計
最賃・生活保護・年金運動の前進のために」, 賃金と
社会保障 1421 号, 4 頁以下は, 標準三人世帯の保護基準の
日本労働研究雑誌
都新宿区福祉事務所における自立促進事業の詳細な紹介がさ
れておりとても興味深い。
31) 中囿桐代 「生活保護受給母子世帯と 自立
支援
釧路
29
市〈調査〉を事例として」 賃金と社会保障 1426 号, 11 頁。
32) 中囿, 前掲注 31)論文, 33 頁。
38) 田中, 前掲注 36)論文, 57 頁。
39) 田中, 前掲注 36)論文, 60 頁。
33) 田中, 前掲注 30)論文, 6 頁。
34) 日比野, 前掲注 13)論文, 31 頁。
35) 藤田, 前掲注 15)論文, 47-50 頁。
36) 田中彰 「救護施設における自立支援事業の実践と課題
ホームレス問題と救護施設」, ホームレス施策と社会保険の
現代的課題, 社会保障法 21 号, 51 頁。
せきね・ゆき 神戸大学大学院法学研究科准教授。 最近の
主な著書に Poverty in Japan" in , K . TANG and C . K . Wong New York
University Press, 2003。 社会保障法専攻。
37) 田中, 前掲注 36)論文, 53 頁。
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